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史广龙:如何解决中国支付机构与Libra运营者的不对称竞争

备付金是支付机构为办理客户委托的支付业务而实际收到的预收待付货币资金。在互联网金融风险专项整治的大背景下,备付金集中存管全面落地,支付机构非法挪用、占用备付金的风险已基本不复存在。近期,有媒体报道,人民银行已决定将支付机构的备付金以0.35%的年利率按季结息,标志着监管部门已经开始重新思考支付机构备付金利息归属与监管问题。

备付金是支付机构为办理客户委托的支付业务而实际收到的预收待付货币资金。在互联网金融风险专项整治的大背景下,备付金集中存管全面落地,支付机构非法挪用、占用备付金的风险已基本不复存在。近期,有媒体报道,人民银行已决定将支付机构的备付金以0.35%的年利率按季结息,标志着监管部门已经开始重新思考支付机构备付金利息归属与监管问题。

日前,中欧国际工商学院研究院、高级经济师史广龙在《北大金融评论》发表文章,探讨了目前中国备付金监管框架的相关问题,并呼吁中国释放网络支付优势参与国际竞争。

备付金监管的基本制度框架

备付金监管并非中国内地特有的法律问题。无论是在美国、欧盟,还是中国香港,都已经形成了比较成熟的备付金监管机制,普遍认可支付机构在监管规则的框架范围内,利用备付金进行低风险投资,获得合法收益。

美国在联邦层面并没有像中国一样针对非银行支付机构统一立法,相关法案主要体现在各州有关货币转移商(Money Transmitter)的监管规则之中。为了促进州法的统一,美国统一州法全国委员会(USA National Conference of Commissioners on Uniform State Laws)开始研究制定《统一货币服务法》(Uniform Money Services Act,以下简称《示范法》),并在2004年获得通过。《示范法》有关备付金问题,主要体现在第7条有关获准投资(Permissible Investments)的规定中。

欧盟支付服务指令是欧盟和欧洲经济共同体范围内支付服务监管领域的基本法。为了适应在线支付的快速发展,推动支付服务领域的创新,维护支付服务消费者的合法权益,欧盟在2015年底颁布了欧盟支付服务指令修正案(Directive(EU)2015/2366)。欧盟范围内备付金监管相关的规则,主要体现在欧盟支付服务指令第10条之中。

在香港,生效于2015年11月13日的《支付系统及储值支付工具条例》(以下简称《支付工具条例》)推行储值支付工具持牌经营,香港金融管理局负责牌照的发放和监管工作。储存于储值支付工具中的剩余金额为储值金额,它不包括工具按金。储值支付工具使用者选择从银行账户或者信用卡账户而非其储值支付工具使用者账户直接扣账而产生的在途资金,视同从储值支付工具使用者收到的储值金额,并应受到同等程度的保护。

备付金法律性质与收益归属问题

备付金的法律关系性质

在支付机构已经收取客户资金,但是尚未将货币资金转移至收款人前,双方之间成立保管合同关系。《合同法》第378条有关保管人保管货币的,只需返还货币替代物的规定,客观上起到了为保管人使用货币获取收益提供法律便利的作用,只要上述行为不违反双方之间的合同约定。实践中,支付机构亦与客户约定支付机构有权利获得备付金的利息收益。这与合同法的规定是一致的。质言之,合同法允许支付机构合理使用备付金而产生利息或者其他投资收益。

备付金的所有权归属问题

货币是一般等价物和高度替代物,客户将货币资金转移至保管人,将失去所有权,这一原则形象地被称为“占有即所有”。有观点认为,不宜承认支付机构对于备付金的所有权,以防止支付机构挪用、侵占或者截留备付金,侵害支付机构客户的利益。为此,《非银行支付机构网络支付业务管理办法》第7条规定,支付机构应该在与客户签订的服务协议中申明备付金所有权归属于客户。根据意思自治原则,支付机构和客户在服务协议中有关所有权不发生转移的约定,优先于占有即所有原则,应承认客户将货币资金转移至支付机构,并不改变其对备付金依法享有所有权。

物权法上的孳息归属

《物权法》第116条规定,法定孳息,当事人有约定的,按照约定取得;没有约定或者约定不明确的,按照交易习惯取得。备付金的利息收益并非自然产生,属于法定孳息。实践中,支付机构会在与客户签订的服务协议中明确约定,备付金收益(如利息或者其他孳息)归支付机构所有,不向客户支付孳息。不仅中国支付机构如此,PayPal、Square、Moneygram等国际支付机构也均在客户协议中有此约定。无论是基于客户与支付机构的合同约定,还是考虑支付行业在孳息归属方面通行的交易习惯,备付金产生的利息或者其他投资收益归属于支付机构合法有据,不容置疑。

现有监管规则在法律与商业层面均存在障碍

监管制度体系与现行法律冲突

在客户已经同意支付机构依法获得利息所有权的情况下,暂停向支付机构支付利息,缺乏法律支持。未来,不排除一些生存困难的中小支付机构可能通过法律途径挑战暂停或者限制支付利息的监管行为,认为其侵害了支付机构根据《物权法》合法获取备付金孳息的民事权利。《立法法》第80条明确规定,规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。无论是国务院办公厅发布的通知还是人民银行发布的规章、规范性文件,都不能作为暂停或者限制给予支付机构备付金利息的法律依据。

减损消费者福利,不利于产业长期发展

中国支付市场竞争激烈,网络支付手续费长期处于低水平。备付金集中上收之后,由于银行通道费用猛增,导致支付机构为了生存被迫将信用卡还款和提现的通道成本转移至个人客户,出现了消费者福利整体减少的问题。如果把不支付或者缩减支付备付金利息作为一项长期监管策略,客观上将造成支付机构合法利润来源大幅度减少。2020年疫情期间,众多主要依靠线下收单的中小支付机构更是面临支付笔数和支付金额断崖式下跌的危险局面。这些处于生存危机的支付机构迫于内外部压力,可能铤而走险。

不利于释放流动性帮助中小企业渡过难关

数据显示,截至2019年12月末,我国支付机构交存至央行的客户备付金规模已超过15292亿元。统一按照大型商业银行12%的法定准备金率计算,在备付金百分之百集中上收之后,银行体系彻底失去了大约13457亿元的稳定存款资金来源。如果这些资金能够通过银行流入实体经济之中的话,不仅有利于小微企业渡过难关,而且也给人民银行在未来留下了更大的政策回旋余地。2020年1月6日央行为支持实体经济发展,宣布降准0.5%也仅释放出约8000多亿元的资金规模。

不利于中国支付机构立足国内积极拓展海外市场

中国网络支付技术与服务水平引领全球,具有海外扩张的实力与能力。在海外市场的拓展期,竞争对象是依托于Visa和Mastercard等强大国际卡组织的境内外银行卡和PayPal等网络支付工具,中国支付机构需要承担极大的财力投入,搭建境外商户网络,培养用户使用习惯。相对于海外竞争对手,国内支付机构虽然服务效率高,但是一直维持在非常低的费率水平上,如果依法获取备付金利息正当收益增厚盈利的机制也被限制,则很难调拨充裕的资金开展国际竞争,将一直处于非常不利的市场地位。

造成中国支付机构与Libra运营者的不对称竞争

Libra运营者开展支付业务使用货币转移商(Money Transmitter)牌照,具有类似于国内非银行支付机构的性质,这同时也意味着Libra运营者提供的服务将与PayPal和中国的支付宝、微信支付等网络支付工具同台竞技,但它和PayPal一样具有合法取得备付金投资收益的权利。这一点在Libra白皮书中非常明确,“储备资产的利息将用于覆盖系统的成本、确保低交易费用,以及为货币的进一步增长和普及提供支持。Libra用户不会收到来自储备资产的回报。”质言之,Libra利息收益归属于运营它的法人组织。

释放网络支付优势参与国际竞争的政策呼吁

国际对比发现,当前的备付金管理制度,基于降低风险的考虑,将支付机构备付金全部上收至人民银行,由中央银行直接对数亿支付机构客户承担备付金管理责任,这背离了国际上基于投资风险管理、流动性管理、独立性管理三大主线建立备付金监管框架的基本路线。

随着支付行业专项整治中断直连、备付金集中上收等重量级监管措施全部落地,支付机构非法侵占和挪用备付金、开展高风险投资、自行开展跨行清算、多头存管影响流动性等风险已经基本消除,应考虑尊重法律赋予支付机构的正当权利,不断提高支付机构备付金以0.35%的年利率按季结息比例,并进一步思考如何借鉴国外成熟经验,建立符合市场机制的备付金监管框架,以便真正释放中国网络支付的成本优势,确保中国支付产业可持续健康发展,不断增强中国网络支付的国际竞争力,有效支持实体经济,降低社会交易成本,迎接来自Libra等新型支付方式的挑战。

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