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央行原副行长苏宁:征信体系要做到在信息数量等方面覆盖全社会

1999年,中国人民银行批复同意在上海开展个人消费信用信息服务试点,这标志着我国个人征信体系建设开始起步。2004年,按照党中央、国务院的指示,中国人民银行开始建立全国集中统一的个人信用数据库,我国征信体系建设进入快车道。经过二十多年的发展,我国征信体系建设现取得了举世瞩目的成就,个别领域已进入国际征信第一方阵。温故而知新,认真总结我国征信体系建设的发展理念和实践路径,对于推动我国征信业在新的历史时期进一步深化改革、扩大开放具有重要的意义。20年前,我作为人民银行分管征信工作的副行长,有幸见证和亲历我国征信体系建设的起步过程。回顾总结这段历史,我在感慨和欣慰之余,也由衷感谢当时参与建设各方的配合、支持和贡献,也希望这段历史回忆对后继者有所帮助和启迪。

1999年,中国人民银行批复同意在上海开展个人消费信用信息服务试点,这标志着我国个人征信体系建设开始起步。2004年,按照党中央、国务院的指示,中国人民银行开始建立全国集中统一的个人信用数据库,我国征信体系建设进入快车道。经过二十多年的发展,我国征信体系建设现取得了举世瞩目的成就,个别领域已进入国际征信第一方阵。温故而知新,认真总结我国征信体系建设的发展理念和实践路径,对于推动我国征信业在新的历史时期进一步深化改革、扩大开放具有重要的意义。20年前,我作为人民银行分管征信工作的副行长,有幸见证和亲历我国征信体系建设的起步过程。回顾总结这段历史,我在感慨和欣慰之余,也由衷感谢当时参与建设各方的配合、支持和贡献,也希望这段历史回忆对后继者有所帮助和启迪。

结合实际,以问题为导向

我国为什么要建设征信体系,建设什么样的征信体系,谁来建设,怎样建设……回答这些问题现在看来似乎轻而易举,但在当时却是摆在相关各方面前的大难题。

建设征信体系的主要目的,到底是为了解决逃废银行债务问题,还是为了解决制售假冒伪劣商品问题,当时人们是有不同看法的。中国人民银行根据国际征信经验,结合我国企业和个人在融资活动中严重逃废银行债务形成的突出金融风险以及制售假冒伪劣商品牟利最终直接或间接形成不良债务这一事实,明确了我国征信体系建设的目标,那就是通过全面共享债务人的信息来保护债权。这也是征信正当性的基本理由。

企业和个人通过借款变成债务人,让债务人主动将其信息提供出来共享,在当时这几乎不具有可行性和可操作性。因为在现实中,出于自身利益考虑,债务人对那些于己有利的信息通常会夸大其词并及时提供,而对那些于己不利的信息则刻意低估甚至拖延隐瞒。因此,靠债务人主动提供自身的信息,其真实性和准确性难以保证。这留给我们的启发在于,共享债务人的信息,但这些信息不宜直接来自债务人。在近年的一些信用建设实践中,我们注意到,从业机构希望有关当事人自主申报自身信息并作出信用承诺,但事实证明,当事人所报信息的真实性和可信性存疑,征信效果并不理想。

给企业和个人借款的放贷机构是债权人,债务人的准确债务信息为放贷机构(债权人)所掌控。若企业和个人只能在一家放贷机构或指定的放贷机构借款,则不存在债务人信息共享问题。征信是随着市场经济发展而发展的。在计划经济下,征信缺乏其存在的市场基础。随着我国金融业市场化改革的推进,企业和个人申请借款可以自主选择放贷机构,放贷机构也可以自主选择借款人,企业、个人和放贷机构均自主决策、自担风险、自负盈亏,并且一个企业和个人可以在多家放贷机构申请借款。这样,借款人和放贷人之间的借贷关系由过去没有选择,演变到双向选择和多项选择。而放贷机构之间,在借款人优劣的选择上,选优弃劣的内在动因使彼此之间存在着激烈的竞争关系,放贷人掌握的借款客户信息,几成放贷人的“命根子”。在这种情况下,一个放贷人要全面了解其借款客户的信息,并判断借款客户的偿贷能力,靠自身所掌握的信息已经力不从心。这也为不良借款人在不同放贷机构之间套取贷款并逃废债务提供了可乘之机。这个问题在上个世纪90年代和本世纪初尤为突出。

现实表明,防控企业和个人借款人逃废银行等放贷人的债务,既不能靠借款人自身的承诺,也不能指望放贷人慎贷惜贷。甚至化解债务纠纷的法律诉讼也无济于事,赢了官司输了钱一度成为常态。于是社会上发出无可奈何的悲叹:银行不放贷是等死,放贷是找死!而与此同时,企业和个人贷款难的呼声却一浪高过一浪。资金供需双方的矛盾,不仅对经济运行产生不利影响,也给防通胀和防通缩的宏观调控带来巨大的压力和挑战。

在这种情况下,人们开始探索将放贷人之间的借款客户信息实施共享,并取得了巨大成功。在上个世纪90年代初,当时的中国人民银行深圳分行率先在深圳辖区试行企业贷款证制度。贷款证由人民银行深圳分行统一制发给申请贷款的企业,每一家银行给企业贷款时,必须在企业出示的贷款证上逐项登记,以便贷款银行了解企业过去在哪家银行贷过多少款,进而决定本行的贷款期限和规模。经过一两年的试验,企业和银行均能接受贷款证,效果不错。于是在1996年,中国人民银行总行调查统计部门对其予以总结肯定,并向全国推广。尽管如此,纸质贷款证作为实物证书,有其物理局限性,换证不便,信息多了检索分析不便。随着计算机技术的进步和互联网的兴起,人民银行调统部门逐步对各地的纸质贷款证进行内容充实和优化,特别是在技术上实现电子化,使之可以通过内联网进行共享和查询。这个贷款证的电子网络系统被命名为全国银行信贷登记咨询系统,并于2001年初顺利实现全国联网运行。限于当时的技术条件,全国银行信贷登记咨询系统包含地市级、省市级和全国级三级分布式数据库系统。

随着上世纪90年代后期我国个人消费信贷的兴起,人民银行根据中央精神,在企业借款信息共享的基础上,研究推行个人借款信息共享制度。为将企业和个人借款信息共享制度化、规范化和常态化,人民银行将企业和个人借款信息在放贷人之间共享的制度命名为征信制度。根据国务院的授权,人民银行在2003年10月根据新的“三定”方案将征信职能从调查统计部门分离出来,成立征信管理局,专司征信规划、征信法制和征信监管。2005年,中国人民银行征信中心成立,专司企业和个人征信系统的建设和运行维护。2006年,人民银行征信中心将银行信贷登记咨询系统进行升级改造,基本建成全国集中统一的企业和个人征信系统。2013年国务院颁布实施《征信业管理条例》,将这个征信系统定位为国家设立的金融信用信息基础数据库。

回首往事,我国征信体系建设的历程,堪称在极端困难条件下为解决实际问题而不断探索、逐步抉择的过程。对于人民银行既管征信又办征信,曾有人质疑人民银行利用部门优势搞垄断,并主张我国应向美英等征信发达国家学习,征信服务市场应由几家有实力的民营机构来开展竞争。为正视听,2005年,人民银行征信部门邀请国内相关政府部门和世界银行的征信专家组成联合调研小组,对国家相关部委以及北京市、甘肃省和浙江省的相关政府部门和金融机构进行调研。接受调研的个人、企业和金融机构普遍反映,通过信息共享来解决企业和个人逃废债的问题已刻不容缓;特别是银行等放贷机构认为,将各自的客户信息交给中央银行并在征信系统中共享,不存在信息安全风险,愿意积极配合;但如果把这些信息交给市场化的民营机构,在法治不健全的情况下,客户信息泄露和滥用在所难免,因此不予配合。实际上,当时也有个别部门曾拿出数亿元专项资金,试图支持自认有实力的民营机构开展征信与信用建设,结果不了了之。最后,调研小组得出的基本结论是,中国征信体系建设所选择的组织管理模式和发展路径,是符合中国实际的。

学习借鉴,明确主攻方向

借款人的信息种类众多,征信系统中到底应该收集和共享什么样的信息,是征信系统建设起步时面临的一个重要课题,不同国家也作出了不同的选择。在国际上,有的征信系统既共享借款人的负面信息,也共享正面信息;有的只共享正面信息,禁止共享负面信息;有的只共享负面信息,禁止共享正面信息。有的国家由中央银行主导建立公共信贷登记机构,将达到一定金额标准的信贷信息集中登记并予以共享;而金额标准以下的信贷信息,则由私营征信机构进行采集和共享。有的国家同时存在几个公共信用登记系统,却没有一家私营征信机构;有的国家没有建立任何公共信用登记系统,而是由少数几家大型私营征信机构开展信息共享服务。有的国家只建立个人征信机构共享个人信息,有的国家则只建立企业征信机构共享企业信息。由此可见,虽然在放贷人之间共享借款人的债务信息已成为国际通行的做法,但怎样实现这种共享在国际上却并没有统一的范式。

我国征信系统建设充分借鉴了其他征信国家的经验教训,在共享的信息内容上,以市场需求为导向,以全面判断借款人的信用状况为导向,以有利于人力资源和信贷资源优化配置为导向,以有利于防控系统性金融风险为导向,以有利于促进金融服务实体经济为导向,依托人民银行征信中心兼具“政府+市场”的双重属性,在全国所有放贷机构之间实现了全量信贷信息集中统一共享。

实现全量信贷信息集中统一共享,在征信体系建设中具有重要的里程碑意义。根据世界银行介绍,在征信制度下,凡是没有被征信覆盖的领域,均容易出现骗子云集、欺诈横行。前几年,我国一些P2P平台曾把不接入征信系统作为营销的卖点,结果导致许多参与者上当受骗,血本无归,这从反面佐证了征信覆盖的重要性。

传统征信以信贷信息共享为主,由于信用交易的关联性,涉及的主体远远超出信贷活动本身,这就要求征信的信息共享必须从信贷领域逐步扩展到经济领域和社会领域。党的十八大以来,中央明确提出应加快建立健全覆盖全社会的征信体系,这个战略决策不仅符合科学原理,而且具有极强的现实针对性。因应时代潮流,征信体系建设的主攻方向不能一成不变,在不同的历史阶段应有不同的战略重点。征信体系建设初期的主攻方向是信贷信息全量共享,而在新时代,现代化征信体系的主攻方向则是尽快做到在信息数量、功能维度和服务对象等方面覆盖全社会。

兼容并蓄,协调各方攻关

征信体系建设涉及被征信者(企业和个人)、征信者、信息提供者、信息使用者、征信监管者等当事各方,涵盖业务规则、法制规范、技术保障、权益保护和监管实施等诸多环节,是一项牵涉众多方面的系统工程。人民银行履行征信职能以来,以开放的心态办征信,以协调的姿态调动各方积极性有序参与,以尊重规律和尊重各方的姿态精心组织、规划和推动。可以说,我国征信体系建设是集体智慧的结晶,是各方共同努力的共同成果。

人民银行在征信建设初期,积极组织银行机构联合攻关,起好步,开好头,发挥了至关重要的牵头作用。银行机构是我国主要的放贷机构,国有商业银行在其中居于主导地位。商业银行既是征信信息的主要提供者,也是征信信息的主要使用者。为保护放贷机构之间的公平竞争和维护征信当事方的正当权益,人民银行主张征信者即征信机构,应为独立于借贷双方之外的第三方机构,实施第三方征信。这一主张得到了放贷机构的一致认可。放贷机构同时还提出,在征信的初期发展阶段,由于监管法制和业务规制均处于探索中,征信者不宜由完全市场化的经营机构来担任,而是先由政府控制,待条件成熟后再逐步市场化。人民银行充分尊重放贷机构的合理建议,以监管者的身份,组建直属的事业法人单位人民银行征信中心,充当第三方征信者的角色,并按市场规则进行运行,得到银行等放贷机构的一致公认。因此,人民银行征信中心既是历史发展阶段的产物,也是市场选择的结果,体现了逻辑与现实的一致性。人民银行征信中心从2005年成立至今,已平稳运行15年,其作用和服务水平日益提升,体现了当时市场选择和人民银行决策的科学性与可行性。

人民银行在征信体系建设中一直注重加强与其他部门的密切合作。十多年前的中国,由于获得借贷支持的企业和个人占比还不高,这使得许多企业和个人在征信系统中,没有任何债务信息记录。为提高征信系统的查得率,并解决企业和个人在首次申请贷款中的信息不对称问题,人民银行推动征信中心大力采集与信用相关的其他信息,不断提高征信的服务能力。人民银行为此先后与工商(现市场监管)、公安、教育、社保和税务等部门建立了良好的征信工作合作关系。同时,人民银行征信中心也为相关政府部门履职提供相关的征信服务,提高了政府部门的行政效率。

依法规范,加强信息保护

征信具有高度的敏感性、复杂性和专业性。个人征信信息事关个人隐私、财产权益甚至生命安全,企业征信信息事关企业的商业秘密和市场竞争力。因此,依法保护企业和个人作为征信信息主体的合法权益,防止企业和个人的信用信息被滥采滥用,切实保障征信信息安全,就构成征信监管的核心内容。

人民银行作为国务院征信业监督管理部门,在2013年《征信业管理条例》颁布前,做了大量监管探索工作。坚持规划和制度先行,坚持信息保护先行,坚持信息安全先行,坚持稳健可控的业务先行,坚持征信宣传教育先行,有效保障了征信系统建设和服务的稳步推进,牢固树立起了征信制度的公信力。这些征信实践,为国内市场所接受,与国际市场规则对接,为征信立法奠立了良好的市场基础和社会基础。2013年《征信业管理条例》颁布后,人民银行依法加强征信监管,妥善处理征信各方遇到的矛盾和问题,强化征信信息保护和信息安全管理,从严查处各类征信违法违规行为,为从根本上改善社会信用环境和营商环境奠立了坚实的制度保障。

随着我国社会主义市场经济的发展,征信服务应坚持市场化的发展方向。在人民银行征信中心提供基础征信服务的同时,应紧扣市场需求和最新科技发展,加强征信供给侧结构性改革,适时培育市场化征信机构,推出多元化的征信增值服务,加强征信数据分析和挖掘,将征信数据的效用最大化。特别是当前在大数据、人工智能和区块连等新技术下,如何处理好信息共享和信息保护这对矛盾,如何保护个人隐私和信息安全,如何保护企业的商业秘密和竞争力,如何在信息主导下保障公平竞争,都是征信管理部门和征信行业亟待解决的重大现实问题。在这些问题面前,我们和征信发达国家站在同一起跑线上,均面临探索和尝试的共同挑战。

总体看,我国征信体系建设已取得了突破性进展,但仍处于起步阶段。在新时代,征信业现代化将迎来巨大的发展空间。我国是一个人口大国,从征信覆盖的人口面和征信系统的数据量看,我国已是全球当之无愧的征信大国。可以预见,随着征信市场化、法治化和科技化的全面推进,随着覆盖全社会征信体系的日益完善,在不远的将来,我国将成为征信强国。

(作者系中国人民银行原副行长)

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